Le paradoxe fiscal de George W. Bush. Un regard historique.

Steven A. Bank, Kirk J. Stark, Joseph J. Thorndike, eds., War and Taxes, Washington D.C., Urban Institute Press, 2008.

La lecture de cet ouvrage collectif laisse une impression mitigée. Publié par un think tank bien connu aux Etats-Unis, l’Urban Institute, ce travail sur les liens entre fiscalité et guerres se veut principalement une mise en perspective historique d’un paradoxe de l’administration de George W. Bush (2001-2008) : contrairement à une tradition bien établie depuis la guerre de 1812, la guerre contre le terrorisme n’a pas eu pour corollaire une augmentation spectaculaire des impôts. L’administration du président George W. Bush inventa même l’inverse : une réduction massive des impôts pour les plus riches dans un contexte de croissance exponentielle des dépenses militaires. Le livre se présente comme une réponse à des interrogations politiques sur le devenir de la guerre en Irak et en Afghanistan et sur l’avenir des déficits budgétaires américains. Dans cette optique, l’histoire sert à comprendre le temps contemporain et à alimenter les débats politiciens. L’historien devient expert dans la sphère publique. Ce rôle est parfaitement assumé par les auteurs. Docteur en histoire de l’université de Virginie, l’un d’entre-eux, Joseph Thorndike, tient un blog où il utilise son savoir historique et fiscal pour décortiquer l’actualité contemporaine.
De facture classique, l’ouvrage passe en revue les grandes guerres américaines au regard de la politique fiscale. Parfois, lorsque la matière est insuffisante comme pour la guerre de 1812, les auteurs décrivent les évolutions de la politique fiscale au cours de la période concernée. Ce choix méthodologique porte en germe ses propres difficultés. L’exercice tourne parfois à la fiche de synthèse, accumulant comme pour la guerre du Vietnam la liste des réformes fiscales de paragraphes en paragraphes, procédé qui donne un aspect répétitif aux chapitres. Plus encore, la mise en cascade des guerres aurait mérité une contextualisation plus grande. Depuis 1945, et la fin de la Seconde Guerre mondiale, la guerre froide n’a-t-elle pas donné naissance à une guerre permanente d’un point de vue fiscal ? Lorsque le président Dwight Eisenhower dénonce en 1959 le rôle croissant du complexe militaro-industriel, il évoque cette structuration guerrière et son corollaire, l’augmentation des dépenses militaires. La guerre de Corée (1950-1953) et la guerre du Vietnam (1963-1975) ne se comprennent que dans le temps moyen de la guerre froide. Enfin, alors que l’ouvrage débute par un entrelacement des perspectives politiques et sociales, les derniers chapitres sont strictement institutionnels et juridiques. De façon révélatrice, les résistances à l’impôt pendant la guerre du Vietnam n’apparaissent pas alors qu’elles auraient permis d’enrichir les arguments des auteurs sur la dimension symbolique de l’impôt.
Toutefois, en dépit de ces réserves, l’ouvrage n’est pas sans intérêt ; il est même passionnant lorsqu’il essaie de lire les réformes fiscales à l’aune du social. L’enjeu est d’importance : en temps de guerre, la fiscalité sert à financer le conflit, mais aussi à légitimer le sacrifice des hommes et des femmes engagées dans un conflit long et sanglant. La fiscalité se pare alors de vertus démocratiques, voire révolutionnaires. L’Etat se tourne alors sans vergogne vers les plus riches pour éviter qu’ils ne profitent de la guerre. Les pages écrites sur la Guerre de Sécession (1861-1865) sont à ce titre particulièrement stimulantes. Dans les Etats du Nord, comme dans les Etats du Sud, le recours à un impôt sur le revenu des plus riches s’impose moins pour des raisons budgétaires (les rentrées fiscales de cet impôt sont trop faibles) que pour des raisons symboliques. Le malaise par rapport à la conscription et aux profiteurs de guerre (émeutes de New York en 1863, désertions croissantes dans le Sud) provoque l’adoption de cet impôt symbolique. Dès lors, chaque guerre aura son impôt symbolique pour légitimer le sacrifice des citoyens sur les champs de bataille. Cette règle n’aura qu’une exception : la guerre contre le terrorisme menée depuis 2001 par l’administration Bush. Cédant du terrain à l’analyse historienne, l’ouvrage ouvre une réflexion citoyenne intéressante pour comprendre cette anomalie. La fin de la conscription aux Etats-Unis en 1972 a eu pour effet de faire disparaître les réflexions sur les sacrifices des citoyens, avancent-ils comme explication tout à fait acceptable. Les combattants engagés en Irak et ailleurs sont désormais des professionnels. Nul besoin dès lors de faire voter un impôt symbolique pour garantir la cohésion nationale. Ensuite, les victoires en 2000 et 2004 ont permis d’imposer les thèses économiques des conservateurs sur le laissez-faire et les vertus des réductions fiscales pour garantir une prospérité économique durable. Ecrites avant l’aggravation de la crise économique et l’arrivée de Barack Obama, les conclusions des auteurs seraient sans doute nuancées aujourd’hui. L’ouvrage garde cependant toute sa valeur en ce qui concerne son argument central : le symbolisme de la fiscalité en temps de guerre, une tradition profondément ancrée dans l’histoire nationale, semble avoir disparu. A sa manière, l’ouvrage montre bien les transformations des finalités de la fiscalité, du rôle de l’armée et, plus généralement, du sens même de la citoyenneté dans nos démocraties contemporaines.

Barack Obama, première victime du tea party movement?

L’usage politique de l’histoire ne date pas d’aujourd’hui. Pour les opposants à l’impôt, le recours aux précédents historiques est un lieu commun. Aux Etats-Unis, la liste est longue des mythes fournies par l’histoire nationale pour légitimer le refus de payer l’impôt. Depuis un an, date de l’investiture de Barack Obama à la Maison-Blanche, les conservateurs ont repris à leur compte la plus célèbre révolte fiscale du pays : la Boston Tea Party de 1773, acte de naissance de la révolution américaine. Leur offensive a débuté le 15 avril 2009, dernier jour pour renvoyer sa déclaration détaillant les revenus de l’année précédente.  A l’initiative d’un journaliste de CNBC, Rick Santelli, des militants manifestèrent pour dénoncer le plan de relance et son coût fiscal pour la population américaine. La référence historique était appuyée. A Boston, l’un des participants, Paul Jehle, membre de la Plymouth Rock Foundation, était habillé en révolutionnaire. Ce guide touristique en profita pour faire un cours très pédagogique sur les vertus de la contestation fiscale. La couverture médiatique fut assurée par la chaîne de télévision Fox News, porte-voix depuis des années de l’Amérique conservatrice. L’un des journalistes très en vue de la chaîne, Sean Hannity, diffusa son émission en direct d’Atlanta au milieu des contestataires. Un site Internet fut créé, Tax Day Tea Party, avec l’aide des principales organisations conservatrices du pays. Les slogans dénoncèrent tout d’abord la dimension non-américaine (un-american) de la fiscalité directe renouant avec une lecture essentialiste de la nation américaine. Un pays né d’une révolte fiscale ne peut accepter sans broncher une augmentation des impôts, affirment sans sourciller ces militants conservateurs. Ce mythe d’un ADN antifiscal résiste mal à l’analyse historique. Dans les années 1950, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les taux d’imposition étaient parmi les plus élevés du monde sans susciter de refus violent de la part des Américains. En arrivant à la Maison-Blanche, Barack Obama a très modestement remis de l’ordre dans les importantes réductions d’impôt accordées sous les mandats républicains de Ronald Reagan (1981-1988) et George W. Bush (2001-2008). Sa politique fiscale renoue avec des pratiques budgétaires plus rigoureuses au regard notamment de la croissance des dépenses militaires. Dans les rues d’Atlanta, Boston ou Washington D.C., les militants étaient convaincus de l’inverse. Les drapeaux américains, portés avec fierté, indiquaient leur volonté de défendre cette tradition nationale. Autre argument de cette rhétorique conservatrice, l’usage de l’impôt fut critiqué. Dénonçant la gabegie des démocrates dès qu’ils arrivent au pouvoir, les conservateurs rebaptisèrent Washington D.C. le District of Corruption, et Obama reçut le sobriquet de « socialiste » pour dénoncer sa volonté d’affecter les rentrées fiscales à une réforme en cours du système de santé. Si la rhétorique est simpliste, elle connut un beau succès médiatique. Depuis ce premier rendez-vous, les « tea parties » et les « tea bags » sont devenus des signes de ralliement des conservateurs en quête de solutions après la défaite de l’automne 2008. A l’été 2009, et lors de la campagne récente pour le poste de sénateur dans le Massachusetts, de nouvelles manifestations eurent lieu, renouant avec la geste coloniale. Comme je l’ai écrit dans un ouvrage publié il y a deux ans, la mobilisation conservatrice a encore de beaux jours devant elle, l’histoire américaine foisonnant de références anti-fiscales. L’usage historique de ce passé est désormais un fardeau bien lourd pour l’actuel président des Etats-Unis.

Joan Baez, une héroïne antifiscale?

Le combat antifiscal a toujours besoin de héros, d’un chef charismatique pour incarner la résistance des individus, faits de chair et de sang, face à l’anonymat de l’Etat et de ses agences de collecte de l’impôt. De Pierre Poujade en France à Jarvis Howard dans les années 1970 en Californie, le vingtième siècle a prolongé une tradition ancienne. Dans les années 1960, une jeune musicienne folk, Joan Baez, incarne la contestation progressiste contre l’Etat fiscal et ses ramifications militaires. En 1967, pour dénoncer l’utilisation de la fiscalité à des fins militaires, elle réclame un remboursement des sommes qu’elle a versées au titre de l’impôt sur le revenu. En 1966, elle a payé 61 000 dollars d’impôt et exige du fisc américain, l’Internal Revenue Service (IRS), un remboursement de 36 500 dollars. Elle annonce également qu’elle déduira systématiquement une partie des sommes à payer pour dénoncer l’instrumentalisation de l’impôt à des fins militaires. Avec d’autres militants de la Nouvelle Gauche américaine, la chanteuse fit l’objet d’une surveillance accrue de la part de l’IRS, utilisé de plus en plus par les présidents américains comme une arme politique. Cette mise sous contrôle a fait l’objet d’une étude intéressante, en dépit de ses défauts de construction, de la part de John Andrew, Power to Destroy: The Political Uses of the IRS from Kennedy to Nixon. Si l’épisode est connu, la participation de Baez à la campagne contre l’impôt sur le téléphone l’est moins. En 1898, au moment de la guerre de Cuba, l’Etat américain décide de créer une taxe prélevée par les compagnies de téléphone pour soutenir l’effort de guerre. Dans les années 1960, les militants hostiles à la guerre décident de retrancher à leur facture le montant de l’impôt. La stratégie est habile et oblige l’IRS à négocier avec la compagnie de téléphone. De plus, le montant dérisoire, souvent quelques dollars, oblige le fisc à entamer de couteuses procédures pour un gain minime. L’objectif est simple : faire en sorte que le coût du prélèvement de l’impôt coûte plus que l’impôt lui-même. Lors d’un séjour à Swarthmore College pour dépouiller les archives de la Peace Collection sur la mobilisation pacifiste et antifiscale d’individus et d’organisations, j’ai retrouvé la figure tutélaire de Joan Baez pour soutenir ce combat. Le 15 avril 1970, le 15 avril étant le dernier jour pour déclarer ses impôts aux Etats-Unis, Joan Baez envoie une lettre à ses « amis de l’IRS », lettre dont je reproduis les propos intégralement : « Once again I must refuse to pay any percentage of my federal income tax to a nation involved in the blatant butchery that America is busying herself with and currently and most obviously in Indochina. She stepped up killing of the Indochinese in the form of the air war in something hideous beyond words. I encourage everyone who works for IRS to quit her and his job. Thus cease collecting money which buys this war, and I encourage everyone who pays income tax to stop and this stop paying for one of the worst atrocities since the beginning of what we call civilization ». Amie de Mandy Carter, une militante de la Nouvelle-Gauche, qui centralise la contestation en Californie, Joan Baez apporte son soutien à ce refus de l’impôt sur le téléphone. Elle participe à des concerts de soutien dont l’objectif est de trouver de nouveaux militants . A plusieurs reprises, elle transmet les lettres d’individus à Mandy Carter car elle s’avoue peu armée pour donner des conseils techniques sur les manières d’affronter le fisc lorsque celui-ci souhaite recouvrir les sommes non-payées. Comme elle l’avoue dans une lettre envoyée en 1973, « I only have my own experience of nothing happening to me for refusing the tax ». Craignant une publicité peu élogieuse, l’IRS ciblait avec soin les bons et les mauvais contribuables.

Peace Collections, Swarthmore College
Peace Collections, Swarthmore College

Révoltés, contestataires et « refusants »

Comment faut-il appeler les individus qui refusent de payer l’impôt ? Les opposants utilisent le plus souvent le terme des révoltés. Pierre Poujade, le sémillant défenseur de l’Union de défense des commerçants et artisans, l’adopte pour glorifier son propre parcours : « De partout montaient des lamentations, des imprécations, mais, hélas, aussi des suicides se succédaient. Dans le secret de l’arrière-boutique, combien d’hommes et de femmes, en rage ou en pleurs, prenaient Dieu à témoin : « Un homme ne se lèvera-t-il pas pour sonner la révolte ? » (Cité dans Romain Souillac, Le mouvement Poujade. De la défense professionnelle au populisme nationaliste (1953-1962) , Paris, Presses de Sciences Po, 2007, p. 397) . Comme le rappelle à juste titre Jean Nicolas, dans sa somme sur la rébellion française publié en 2003, le langage émotif est très présent dans les textes d’opposants à l’Etat en général et à la fiscalité en particulier. Les pétitionnaires contre l’impôt manient également bien l’émotion, à l’image de ces producteurs de bière des Etats du Midwest qui sont choqués de l’augmentation des impôts indirects dans les années 1860 et 1870 et évoquent leur moralité et leur vertu religieuse pour justifier leur refus. Si l’usage du terme « révolté » a eu son heure de gloire dans l’historiographie au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, il a cédé la place à des termes plus neutres, et moins connotés, comme « contestataires ».

Dans les années 1960, et je vous renvoie aux analyses très judicieuses développées récemment par Nikolay Koposov dans son ouvrage De l’imagination historique (Editions de l’EHESS, 2009), dont je reparlerai bientôt, les contestations fiscales sont appelées des « révoltes » ou des « soulèvements ». Boris Porchnev donna la forme la plus aboutie à cette lecture héroïque, transformant l’opposant à l’impôt en héros d’une cause qui dépasse, et de loin, la chose fiscale. Les ressorts idéologiques des thèses de Porchnev l’entraînent alors dans une longue querelle avec des historiens français autour de la structuration en ordres ou en classes de la société française. Si l’appareillage archivistique est lourd (archives notariales principalement) et l’outillage idéologique important, les transcriptions reprennent à leur compte le vocabulaire des acteurs eux-mêmes évoquant révolte et soulèvement de celles et ceux qui refusent l’ordre fiscal. Comme l’écrit avec pertinence Nikolay Koposov au sujet de cette dispute qui structura en partie l’historiographie française dans les années 1960, les historiens « choisissent d’abandonner les noms des catégories socioprofessionnelles soigneusement élaborées au profit des mots de l’histoire traditionnelle » (p. 70). Le constructivisme historique retombe alors sur la banalité des mots et de leurs usages.
Conscient des impasses d’une telle dispute, les chercheurs en sciences sociales ont progressivement préféré le terme de « contestations », dont l’ouvrage les plus aboutis est bien évidemment celui de Charles Tilly, La France Conteste. Rompant avec les facilités du langage de la révolte, Tilly analyse le fait contestataire de manière globale en essayant à détailler le répertoire d’action des organisations et des associations pour s’opposer à l’Etat et plus généralement aux institutions légitimes, dont l’administration fiscale.

Parallèlement, un autre terme a été utilisé, notamment en France, celui de « rébellion ». L’historien Jean Nicolas a joué un rôle essentiel dans la mise au point dans ce dispositif intellectuel. La somme qu’il a consacrée à ce phénomène, en collaboration avec une vingtaine d’autres historiens, est tout à fait remarquable par l’attention portée à la méthode d’une part et par l’ampleur du travail effectué ensuite. Le terme rébellion englobe selon lui un répertoire d’action collective et violente dont l’accumulation au cours des années fait sens. Dans le détail de son histoire de la longue durée de la rébellion entre 1661 et 1789, la fiscalité figure en bonne place. Cette analyse rébellionnaire a fait des émules. L’ouvrage récent d’Aurélien Lignereux s’inscrit dans cette logique, même s’il souhaite enrichir l’analyse rebéllionnaire en ajoutant une institution politique (la gendarmerie) pour éviter de confronter les rebelles à un Etat invisible et éviter ainsi l’héroîsme des archives (Presses Universitaires de Rennes, 2008).
Plus récemment, le terme de « refus de l’impôt » a fait son apparition lexicale. Dans un numéro récent de la Revue d’histoire moderne et contemporaine, consacrée aux formes complémentaires de consentement et de résistance à l’impôt, c’est le terme adopté par la majorité des auteurs. L’opposition est envisagée comme une pratique démocratique, souvent collective, intégrée par l’administration fiscale dans son registre d’action, comme le démontrent les excellentes contributions d’Alexis Spire et Nicolas Delalande. L’appellation de « refus » est commode pour plusieurs raisons :
1. Elle permet de différencier lutte anti-fiscale et fraude fiscale (individuelle et par définition secrète). Le refus pour exister doit devenir public ; les opposants distinguent leur combat de la fraude et se conçoivent comme de bons contribuables.

2. Elle rompt avec toute forme d’héroïsme de la contestation et cadre mieux avec la nature de l’opposition révélé par les archives. Les bouchers de Cincinnati en 1867 ou les hommes d’affaires de l’Ohio en 1909 peuvent-ils être considérés comme des révoltés lorsqu’ils pétitionnent et militent contre la croissance des droits d’accise ?

3. Elle inclut enfin des formes non-violentes de contestation, qui me semblent être la forme dominante tout au long du dix-neuvième siècle et du vingtième siècle dans les démocraties occidentales, notamment le recours à la pétition ou la création d’associations anti-fiscales.

Seul problème du choix de ce terme : le substantif est jargonnant et peu heureux d’un point de vue littéraire. Il semble en effet difficile d’appeler ces contestataires des « refusants ».

Les pétitions servent-elles à quelque chose?

Au cours du séminaire du 4 janvier 2010, le débat a porté sur l’une des sources de mon travail : les pétitions. J’ai présenté les travaux en cours de Daniel Carpenter, politologue américain dont les travaux sur la bureaucratie à la fin du 19ème siècle ont connu un beau succès . A ce stade de sa recherche sur les formes de mobilisation politique dans l’Amérique du premier 19ème siècle, Carpenter remet en cause toute approche fonctionnaliste qui accorderait une fonction politique à la pétition, dont le but serait de peser sur les débats institutionnels en cours. Pour étayer cette thèse, il s’appuie sur un moment pétitionnaire célèbre : la campagne de pétitions des associations de lutte contre l’esclavage dans les années 1830 et 1840 aux Etats-Unis. Au cours de ces décennies, les pétitions sont envoyées massivement au Congrès par le bais d’associations anti-esclavagistes comme la Massachusetts Anti-Slavery Society (MAAS). Leur nombre exact est difficile à préciser. Selon certaines évaluations, la commission Pinckney (en charge de leur examen) aurait reçu au printemps 1836 176 pétitions contenant environ 34 000 signatures. Pour sa part, la MAAS avance 500 pétitions comprenant entre 75 000 et 100 000 pétitions. Les pétitions sont examinées selon les règles en cours au Congrès. Pendant les trente premiers jours de la session du Congrès, chaque jour est consacré aux pétitions. Ensuite, le lundi est consacré à l’examen des pétitions. De façon similaire, l’examen des pétitions obéit à un ordre géographique, débutant par le nord, puis se poursuivant par le Sud. Dès leur examen, les élus du Sud s’opposent à leur utilisation au nom d’un double principe : 1)elles n’ont aucune valeur de représentativité nationale ; 2)le Congrès n’a pas à s’immiscer dans les lois des Etats. John C. Calhoun résume son opposition dans une formule lapidaire : “jamais un droit [à la pétition] n’a été aussi mythifié et porté aux nues”. Pour sa part, favorable à la cause abolitionniste, John Quincy Adams défend moins la méthode pétitionnaire, dont il juge le ton maladroit, que les principes intangibles selon lui reconnaissant le droit à pétitionner. Au mois de mars 1836, une commission, dirigée par Henry Pinckney, fait adopter une résolution sur l’usage des pétitions : “All petitions, memorials, resolutions, propositions, or papers, relating in any way, or to any extent whatsoever, to the subject of slavery or the abolition of slavery, shall, without being either printed or referred, be laid on the table and that no further action whatever shall be had thereon”. L’adoption de cette résolution bloque dès lors l’usage des pétitions dans le cadre du Congrès. Cette « loi du baillon » (gag rule) n’arrête pas pour autant la cause des militants antiabolitionnistes. Pendant huit ans, John Quincy Adams va lutter contre cette mesure qu’il juge anti-démocratique et finira par obtenir satisfaction en 1844.
Dans son travail en cours, Carpenter prend ses distances avec toute interprétation fonctionnaliste de cette « barricade de papiers », selon la jolie formule de François Jarrige pour un autre moment pétitionnaire. La pétition, nous dit-il, sert moins à défendre une cause dans les commissions du Congrès, qu’à recruter des militants. L’historien doit les lire comme des instruments de recrutement. Ces pétitions sont pour la plupart imprimées et impliquent donc un coût non négligeable pour l’ensemble des associations abolitionnistes. Pour collecter des signatures, celles-ci paient également des individus ou utilisent le bénévolat des associations féministes très présentes au cours de la campagne comme l’a démontré Susan Zaeske dans son ouvrage Signatures of Citizenship: Petitioning, Antislavery, and Women’s Political Identity<> (2003).
De façon étonnante, observe Carpenter, le destinataire des pétitions est rarement l’élu local, mais le plus souvent une personnalité nationale comme John Quincy Adams. Pour l’échantillon pétitionnaire de l’Etat de New York, qu’il a dépouillé avec plus d’attention, 58.9 % (soit 528 des 896 pétitions de New York) sont envoyées à un élu extérieur à l’Etat. La logique strictement institutionnelle et locale, très présente dans les pétitionnements du passé, cède le pas à une stratégie nationale, politique, militante.
Pour étayer sa thèse, Carpenter met l’accent sur des cas de recopiage de signatures par une seule main. La pétition constitue donc une « base de données » de militants. Le recueil des signatures annonce bien des formes contemporaines de militantisme comme la technique du porte-à-porte. Sans surprise, donc, le pétitionnement étoffe progressivement les rangs des associations qui les collectent. Entre 1836 et 1838, l’American Anti-Slavery Society connait une augmentation importante de ses chapitres (de 527 à 1 350) et de 103 à 369 à New York. C’est la raison principale, pense Carpenter, de leur collecte. A quoi bon sinon envoyer des pétitions à un Congrès qui ne les examine pas ? La pétition est donc un outil de rassemblement des militants pour créer les conditions d’une sociabilité politique et grossir les rangs des associations. En d’autres termes, elle est une étape de la lutte en faveur d’une cause, pas une fin en soi. Si les pétitions de la fin du 18ème siècle avaient un but immédiat et cherchaient à transformer les formes d’expression et de gouvernance, la pétition devient progressivement un instrument de recrutement politique.
Sans doute quelque peu excessif, et recevable pour des pétitions exceptionnelles comme celles qu’il étudie, l’argument de Carpenter a l’avantage de nous ramener à la pétition elle-même, aux conditions matérielles de sa signature et aux motivations acteurs. Enlever toute motivation politique immédiate de la part des acteurs (qui écrivent ou signent la pétition) me semble aller vite en besogne. Comme je l’évoquerai bientôt, les pétitions anti-fiscales ont un but beaucoup plus prosaïque : faire baisser immédiatement les impôts.